各方利益難協調權力制約仍缺乏
  省管縣改革捆手綁腳難施展陷僵局
  在一些經濟強縣,縣域經濟發展要求與原有行政管理體制的矛盾日漸顯現,土地、金融、財政等管理與經濟社會不匹配,經濟體量大而服務能力差。要提高服務能力和行政效率,增強縣域吸納能力,必須在行政架構上對縣域進一步放權鬆綁。我國多個省份推進的省直管縣試點正試圖對此有所突破。《經濟參考報》記者調研發現,處於艱難探索中的這一改革,目前遇到一些部門為利益“放小不放大,放虛不放實”、部分地區不支持、缺乏權力約束機制等重重阻力,陷入僵局。
  經濟強縣不僅是產業集聚區,也是人口集聚地,城市管理、公共服務、社會建設任務繁重。但長期以來,我國行政資源、經濟資源主要按行政級別配置。基層反映,縣域經濟再發達仍是縣級構架,“大人穿小孩衣服”,土地、金融、財政、社會事業等管理權限與經濟社會越來越不匹配。
  昆山市經信委主任陶林生說,長期以來,我國以行政縣域的概念管理經濟,資源配置根據行政層級而非實際需要。縣級市不能建地鐵、輕軌,不能設立三甲醫院。公安編製、海關、商檢、審批權限也都按縣級市設定,經濟體量巨大而服務能力薄弱,阻礙縣域經濟發展。亟需加快改革步伐,向改革要紅利,促進縣域經濟持續健康穩定發展。
  昆山市2013年下半年的一份統計顯示,昆山公安只配備了1130名政法專項編製,占實有人口萬分之五,遠低於公安部提出的沿海經濟發達地區警力按人口萬分之二十配備的標準。昆山海關2012年完成進出口總額866億美元,超過全國20多個省、直轄市和自治區的業務量,與天津市總量基本持平。但天津海關有工作人員3000多人,而昆山海關僅有110人。昆山高樓林立,但消防只有12個編製。
  而地市代管縣市體制也對縣域發展造成障礙。一些地方反映,地市管縣體制不僅造成對縣域管制過多,還會使地市為市本級發展截留縣市資源。如省級分配電力、金融、用地等指標,都是先給地級市,再由地級市分配到縣市。近年來,各地“簡政放權”一定程度釋放了縣域經濟活力,但仍不能解決根本問題,省直管縣才是治本之策。
  目前義烏享有設區市的權限,基本上實現省直管,文件、會議直達,財政及各項指標直達,有利於更快捷緊密溝通銜接。義烏的財政不用經過地市,直接跟省里對接。義烏市財政局副局長李曉玲說,轉移支付資金直接到位,不用地市“二次分配”,避免截留,更公平,效率也更高。
  義烏市發展改革委主任李洪斌認為,國家要積極擴大縣域的事權財權,穩步推進簡政放權,凡不涉及重大資源配置的調控的,一概不要行政審批,要堅決放。縣域經濟的活力是“放”出來的。
  警惕政府擴權趨利侵蝕市場機制
  《經濟參考報》記者在多地調研瞭解到,已在多個省份推行的省直管縣改革,在一定程度上節省了行政成本、提高了行政效率,促進了縣域經濟經濟發展。但部分基層幹部和專家表示,當前這一改革總體處在探索階段,仍顯“羞羞答答”、力度不夠,且存在財政體制改革與行政體制改革不同步,省與縣權限對接困難、有效約束機制缺乏等問題。
  根據2009年財政部明確的省直管縣改革的時間表,總體目標是2012年底前,全國除民族自治地區外全面推進省直接管理縣財政改革,目前時間已過,但改革並不盡如人意。
  基礎幹部和相關專家普遍反映,雖然不少地方省直管縣改革取得了一定成效,但在當前省管縣改革過程中,仍然存在諸多問題和困難。
  首先,部門利益難協調,部分地區市對擴權縣不支持。多個省份的基層幹部反映,垂直部門在擴權政策中定位模糊。土地、金融、工商、稅務等垂直部門對當地經濟發展具有舉足輕重的影響,且部門利益有強化趨勢,擴權政策顯得無能為力。一些地方垂直部門也以行政規章為由,拒絕放權,就算放權也是“放小不放大,放虛不放實”,收費項目的“放權”,成為核心問題。
  李洪斌說,從多次簡政放權的實踐看,均取得上級主要領導支持。但具體部門由於利益作怪,往往“不樂意”,變了味。簡政放權過程中“下改上不改”的體制阻力很大。
  《經濟參考報》記者調研瞭解到,有些地級市將市級財政的財力更多地投向市區,幫扶縣發展的積極性有所降低;一些地級市不願意再承擔縣域的配套責任。擴權強縣“有了對省府的話語權卻失了市府的支持度”。一些地級市為了保住既得利益不願放棄權力,甚至出現市與擴權縣爭權的現象。
  其次,管理權限對接中存在問題,權力配置不公。河南省社科院專家在對該省直管縣改革的調查發現,在沒有擴權基礎的多個縣份,雖然有36到40個局委部門與省直部門進行了對接,但其承接的管理權限受阻。其背後,是市級部門將本應下放給縣的權限,諸如駕駛證、許可證、資格證、資質證、統籌繳費、汽車交易監管、招商項目審批、公安權限、畜牧權限、民政權限、新農村建設項目等共計36至43項實際權限未能下放給試點縣。
  再次“強縣擴權”尚缺乏有效的約束機制。數據顯示,在我國各大省份中,最多的如四川、河北、河南等省下轄縣均在150個以上,全國平均每個省級行政單位下轄80多個縣。轄縣大省在改革中遭遇省級財政管理半徑激增,從而產生“管理真空”難題。部分專家認為,有效監督機制不匹配,極易產生政府的短期化行為,存在“由放而亂”的可能性。
  浙江大學公共管理學院教授範柏乃認為,當前地方政府均有足夠的投資衝動,改革後縣級政府經濟社會管理權將得到擴大,倘若約束不力,則極可能出現趨利化短期行為,導致為追逐政績而侵蝕市場機制,也可能加劇市場分割和地區封鎖。
  多管齊下打破省直管縣“僵局”
  基層幹部和專家認為,現有管理模式、行政構架已經阻礙了縣域經濟活力的釋放,應進一步加快省直管縣的改革步伐,推進市級政府和垂直部門的經濟社會管理權限有效下放,明確各級政府權責,促使財權事權對等,並建立有效監督機制和獎懲機制。
  由於存在多重困難,一些地方出現是否該繼續推進省直管縣改革的質疑,多地基層幹部和專家建議,應明確改革方向,通過以下措施來釋放縣域經濟社會發展活力。
  第一,加快改革步伐,進行全面改革。“不要‘羞羞答答’,就發達地區而言,釋放縣域經濟的活動和動力、必須加快推行省直管縣改革。”東部某經濟強縣官員認為,現有管理模式、行政構架是在農業發展時代、鄉鎮企業時代以城帶鄉村發展思路下確定的,當前“以城帶鄉”的主體是市縣級城市,中心城市與農民多數已不是一個利益共同體。
  專家認為,不少地方的省直管縣試點早就進行,但目前多數只是財權和部分行政審批權下放,要實現減少行政層級的目標,必須全面改革。
  十八屆三中全會《決定》已提出,將進一步簡政放權,深化行政審批制度改革,最大限度減少中央政府對微觀事務的管理……直接面向基層、量大面廣、由地方更方便有效的經濟社會事項,一律下放地方和基層管理。
  第二,平衡市縣權益,重新定位市縣功能,繼續推進市縣分治。河南省社科院專家孟白認為,由於涉及省、市、縣權力格局調整,試點省在設計改革試點方案時,應對市級政府擔心的問題給予充分考慮,市級政府也應妥善處理市、縣利益關係,積極支持改革試點。
  部分專家還建議,某些市毗連的縣可改為市轄區。條件得當的地區,撤縣建區是地方政府權力關係的調整,區劃調整有利於充分發揮市級的帶動引領作用,提高整合統籌區域資源的能力,促使縣域經濟儘快擺脫農業為主的單一發展路徑,釋放更多增長潛力,但也應避免受省直管縣改革影響而盲目撤並,操之過急的問題。
  第三,推進市級政府和垂直部門的經濟社會管理權限有效下放。多地反映,爭取人民銀行、國稅、海關、電力等中央垂管部門的支持,以及在信貸審批權限、金融服務與支持、電力設施建設、用電指標分配等方面的支持,是省直管縣後普遍需要加快推動的工作。
  部分基層幹部表示,在涉及重大利益調整時,省級要採取強硬監督措施,改變市級政府和垂直部門現行物資、資金項目等發放渠道和形式,堵住干預權限下放的源頭。解決垂直管理部門放權不足等問題,準確定位垂直部門與試點縣的權限和責任。
  最後,明確各級政府權責,促財權事權對等,並建立有效監督機制和獎懲機制。浙江等地部分基層幹部和專家建議,行政體制改革,並非權力在政府間和部門間的轉移,而是要合理界定政府的權責。政府要承擔的是社會、市場管不了、管不好的事。應遵循省級政府與縣級政府之間的事權、財政劃分和財力合理配置這一主線,建立權力下放的有效機制。
  同時,需要建立省政府和垂直部門共管的監督機制,對市級政府下放的權限進行全方位監督落實,對於阻礙權限下放的人員和單位也要進行組織處理,並追究市級主要領導的責任,確保省直部門與縣級政府權限對接。
  本版稿件除署名外均由陳剛、呂福明、屠國璽、黎昌政、謝雲挺採寫
 
(編輯:SN095)
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